A Comissão Europeia publicou recentemente novas orientações sobre a Diretiva de Embalagens e Resíduos de Embalagens, desta vez sob a forma de um documento de Perguntas Frequentes . Lançado no auge das férias de verão e poucos dias antes da entrada em vigor da Diretiva, quais são os pontos-chave que a indústria de embalagens precisa ter em mente? Matteo Squeo, fundador da The Green Clause e membro da Delegação Permanente do Tribunal de Justiça , do Tribunal Geral e do Tribunal da EFTA , analisa a questão de forma abrangente.
Introdução
A segunda edição das Perguntas Frequentes sobre o Regulamento (UE) 2025/40 (o PPWR) foi publicada pela Comissão em 1 de agosto de 2026. O documento é composto por vinte capítulos e acrescenta mais de trinta entradas novas ou substancialmente revistas em relação à primeira edição de 30 de março de 2026, juntamente com um Capítulo XVI totalmente novo dedicado à aplicação no período imediatamente posterior à data de aplicação definida pelo artigo 71.º do PPWR; a inserção desse capítulo alterou a numeração de todos os capítulos subsequentes em uma posição em relação à primeira edição.
O valor interpretativo do novo material é genuíno em diversas áreas bem definidas. Seu valor prático, contudo, está condicionado ao momento da publicação. O PPWR entra em vigor em 12 de agosto de 2026.
As novas perguntas frequentes chegam aos operadores econômicos onze dias mais cedo, na primeira semana das férias de verão europeias, quando os programas de conformidade para a primeira vaga de obrigações já foram orçamentados, financiados e, na maioria dos casos, executados.
Diante de um regulamento que consta do Diário Oficial desde 22 de janeiro de 2025 e cujas lacunas de interpretação têm sido objeto de intenso diálogo com o setor há mais de dezoito meses, o exercício apresenta todas as características de uma intervenção tardia.
Este artigo isola as áreas em que a segunda edição altera o quadro interpretativo, distinguindo refinamentos substanciais de reformulações puramente representacionais, e retorna nas conclusões à questão do momento.
Fabricante e produtor: definições em embalagens de transporte e configurações multipartidárias
A distinção entre o fabricante definido no artigo 3.º, n.º 1, alínea 13), do Regulamento (CE) n.º 1, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1, n.º 1, do mesmo regulamento, acarreta consequências jurídicas fundamentalmente diferentes. As obrigações do fabricante, nos termos do artigo 15.º, aplicam-se, a nível da União, à entidade que coloca a embalagem no mercado da União.
As obrigações do produtor ao abrigo do Capítulo VIII aplicam-se mercado a mercado em cada Estado-Membro em que o produto embalado é disponibilizado no território pela primeira vez. A interação entre as duas definições tem gerado incerteza persistente em configurações comerciais que envolvem múltiplas entidades em vários Estados-Membros.
A segunda edição aborda essa interação com seis novas entradas no Capítulo II (II.4 a II.7, II.9 e II.10) e uma entrada adicional no Capítulo X (X.14). A Comissão apresenta um exemplo prático, em forma de diagrama, de uma configuração de fornecimento em que várias empresas juridicamente distintas, estabelecidas em mais de um Estado-Membro, operam com a mesma embalagem.
O exemplo atribui a função de fabricante à entidade que coloca a embalagem no mercado da União pela primeira vez e a função de produtor, para cada Estado-Membro em causa, à entidade que disponibiliza o produto embalado no território desse Estado-Membro pela primeira vez.
Os esclarecimentos resolvem a questão recorrente de quem tem a obrigação de produtor nas cadeias de embalagens de transporte (II.5, II.9 e II.10) e fornecem uma leitura defensável do artigo 3.º, n.º 1, n.º 15, alínea a), no contexto das embalagens de marca própria e de marca registada nas quais é afixada uma marca de terceiros (II.6, II.7 e X.14).
Duas configurações estruturais não são abordadas em nível de exemplo prático específico, nem na segunda edição das FAQs nem na seção 3 do Comunicado da Comissão C/2026/3084 de 10 de junho de 2026.
A primeira é a triangulação em que a embalagem é enchida no Estado-Membro A em nome de um principal estabelecido no Estado-Membro B e o produto embalado é então distribuído no Estado-Membro C: a atribuição da função de fabricante nos termos do artigo 15.º e da função de produtor em cada um dos três Estados-Membros em causa deve ser construída pelo operador através da aplicação dos artigos 3.º, n.º 1, alínea 13), e 3.º, n.º 1, alínea 15), do Regulamento (CE) n.º 1, alínea 15), e do princípio geral expresso no Aviso, segundo o qual o produtor é normalmente o operador no Estado-Membro onde a embalagem é enchida.
A segunda diz respeito às configurações de plataformas online que não se enquadram no artigo 45.º, n.º 4, do PPWR, que, nos seus termos, se limita aos prestadores de plataformas online abrangidos pela secção 4 do Capítulo III do Regulamento (UE) 2022/2065 e dá efeito, no contexto das embalagens, às obrigações de rastreabilidade previstas no artigo 30.º, n.º 1, alíneas d) e e), desse Regulamento; nem a segunda edição nem o Aviso abordam configurações fora desse perímetro.
Substâncias preocupantes e metais pesados: a revogação da norma EN 13428:2004 e a exceção do ADR
O Capítulo III da segunda edição contém a alteração textual mais significativa de toda a atualização, e isso não foi sinalizado como tal pela Comissão. Na primeira edição, de março de 2026 (Q8), a Comissão afirmou que o Anexo C da norma harmonizada EN 13428:2004, relativo à “minimização de substâncias ou preparações perigosas e demonstração de conformidade”, “não poderia mais criar uma presunção de conformidade após 12 de agosto de 2026”, com base no fato de que a norma se concentrava no descarte no fim da vida útil e não abrangia o escopo do ciclo de vida do Artigo 5º do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 nem o escopo ampliado de perigos que engloba substâncias de elevada preocupação, conforme o Regulamento (CE) n.º 1907/2006, e as classes de perigo, conforme o Regulamento (CE) n.º 1272/2008.
A segunda edição preserva o raciocínio analítico na íntegra, mas acrescenta uma frase final decisiva: «até que a norma harmonizada atualizada esteja disponível, a norma existente EN 13428:2004 pode ser utilizada» (III.9). A inserção é reforçada pelo novo III.8, no qual a Comissão afirma que o princípio geral estabelecido no artigo 5.º, n.º 1, «deve ser avaliado em conformidade com o anexo C» da EN 13428:2004.
O anexo, cujo valor interpretativo a Comissão havia rejeitado em março, é agora a referência operacional até que o ato delegado sobre a norma atualizada seja adotado, para o qual ainda não há data definida.
Os operadores que procederam à substituição com base na posição de março devem agora reavaliar se essa substituição é proporcional ao risco regulamentar residual; aqueles que adiaram a substituição devem obter validação retroativa. O silêncio da Comissão sobre a transição entre as duas posições é incompatível com a disciplina interpretativa que um regulamento deste âmbito exige.
Em relação aos metais pesados, a nova seção III.10 recomenda a utilização do relatório CEN CR 13695-1/2000 para a demonstração da conformidade com o Artigo 5(4) do Regulamento (CE) n.º 1. A referência é bem-vinda, visto que o Artigo 5(4) havia sido deixado, até então, sem uma metodologia operacional nos documentos interpretativos da União; a caracterização da obrigação pela Comissão como “não sendo uma nova obrigação”, com referência ao Artigo 11.º da Diretiva 94/62/CE revogada, impede argumentos baseados na novidade do requisito.
A nova norma III.21 introduz ainda uma exceção para cilindros de aço recarregáveis para gases, com base no artigo 2.º, n.º 2, do Regulamento (sem prejuízo da legislação da União em matéria de segurança) e na Diretiva 2008/68/CE, que transpõe o Regulamento (ADR) para o direito da União. O seu valor interpretativo estende-se para além dos cilindros de gás: sempre que um instrumento de segurança a nível da União imponha normas de embalagem incompatíveis com os limites de metais pesados previstos no artigo 5.º, n.º 4, prevalece o instrumento de segurança. Os operadores de outros segmentos regulados pelo Regulamento (ADR) poderão apresentar argumentos análogos.
Nada na segunda edição aborda a metodologia harmonizada para verificação da conformidade com os limites de PFAS no Artigo 5(5) do Regulamento (UE) n.º 1994/2014/2014/2015. A estrutura de três etapas descrita na Comunicação da Comissão C/2026/3084, de 10 de junho de 2026 (triagem de flúor total, pirólise-GC/MS e análise TOP) permanece sem uma norma harmonizada correspondente ou um procedimento de avaliação da conformidade definido.
O artigo 5.º, n.º 5, entra em vigor em 12 de agosto de 2026 para embalagens em contacto com alimentos nas categorias previstas nessa disposição, e os operadores sujeitos a ele não têm um caminho definido para demonstrar a conformidade a nível da União.
Obrigações do Artigo 15: estoque legado, documentos acompanhantes, rastreabilidade, delegação e trânsito.
O artigo 15.º do Regulamento (UE) n.º 14/2014/CEP (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) é a disposição operacional para as entidades que colocam embalagens no mercado da União. A segunda edição acrescenta nove novas entradas e uma atualização substancial ao Capítulo X (X.4 ATUALIZADO, X.5 a X.14), abordando as incertezas operacionais mais prementes que se acumularam nos quatro meses desde a primeira edição.
O regime para o stock legado está definido no novo X.5. As embalagens que foram produzidas, mas não colocadas no mercado até 12 de agosto de 2026, não precisam de ser destruídas, remanufaturadas ou reetiquetadas; o cumprimento das obrigações de identificação no artigo 15.º (5) e (6) pode ser alcançado através de um documento complementar, e as embalagens já colocadas no mercado antes dessa data permanecem legalmente no mercado, mesmo que não estejam em conformidade.
A posição é coerente com o Aviso da Comissão “Guia Azul sobre a implementação das regras da UE relativas aos produtos de 2022” (2022/C 247/01) sobre o momento da colocação no mercado e com a ausência de qualquer mecanismo explícito de esgotamento de stocks no artigo 70.º do Regulamento (CE) n.º 95/2022/CE.
Para embalagens fabricadas após 12 de agosto de 2026, a nova norma X.7 prevê que o documento complementar só poderá ser utilizado quando o tamanho ou a natureza da embalagem não permitirem a afixação do identificador único e do nome e endereço do fabricante diretamente na embalagem; a avaliação será feita caso a caso, mantendo-se a regra geral de afixação direta.
Em matéria de rastreabilidade, a nova norma X.8 confirma que a identificação ao nível do tipo, lote ou número de série é suficiente e que a identificação de cada unidade individual não é necessária. Quando a embalagem de venda é composta por elementos separáveis (o exemplo dado é um recipiente para bebidas constituído por copo, tampa e manga), a identificação de um único componente representativo satisfaz o disposto no artigo 15.º, n.º 5. Esta posição proporciona aos operadores uma interpretação defensável da formulação “tipo, lote ou número de série, ou outro elemento”.
A indelegabilidade da documentação técnica é abordada na nova cláusula X.9. A obrigação de elaborar e manter a documentação técnica referida no Anexo VII do PPWR permanece com o fabricante e não pode ser delegada a terceiros, incluindo o representante autorizado nomeado nos termos do Artigo 17. Outras obrigações do Artigo 15 podem ser delegadas dentro dos limites do Artigo 17, mas a função de elaboração da documentação técnica não está entre elas.
O esclarecimento é analiticamente consistente com a concepção do Anexo VII, que vincula a documentação ao fabricante como um registo de conformidade integrado; tem uma consequência prática significativa para os grupos multinacionais que tinham mecanismos de conformidade intragrupo estruturados, partindo do pressuposto de que toda a função de documentação poderia ser centralizada numa entidade designada da União.
Duas outras entradas colmatam lacunas transversais. A nova X.12 confirma que as mercadorias em trânsito pela União sem serem libertadas para livre circulação, na sessão do Regulamento (UE) n.º 952/2013, não se enquadram no âmbito de aplicação do PPWR, uma posição alinhada com o Guia Azul e bem recebida pelo setor da logística.
O novo X.13 esclarece que a conformidade com o Regulamento (UE) n.º 1169/2011 (FIC) não satisfaz automaticamente os requisitos de identificação do artigo 15.º (5) e (6): os dois regimes perseguem objetivos regulamentares distintos e o operador deve demonstrar a conformidade com cada um deles de forma independente.
Aperfeiçoamentos ao procedimento de avaliação da conformidade
O Capítulo XV contém duas atualizações substanciais e uma nova entrada. A versão atualizada XV.5 confirma que a declaração de conformidade é elaborada para a unidade de embalagem completa e não para os seus componentes separáveis: uma garrafa, a sua tampa e o seu rótulo são objeto de uma única avaliação de conformidade e de uma única declaração que identifica os componentes, em conformidade com a definição de embalagem no artigo 3.º, n.º 1, alínea 1), e com a estrutura do Anexo VII.
A versão atualizada do Regulamento XV.8 confirma que o fabricante não é obrigado a notificar as autoridades competentes de cada Estado-Membro em cujo território a embalagem se encontra. A notificação só se aplica nas situações regidas pelo n.º 8 do artigo 15.º, quando o fabricante tem conhecimento de uma não conformidade, e pelo n.º 5 do artigo 19.º, quando o distribuidor está sujeito a uma obrigação análoga.
Nas configurações em que o fabricante entrega produtos de um Estado-Membro para o armazém de um distribuidor em outro, e este distribui para outros Estados-Membros, a obrigação de informar as autoridades competentes de cada Estado-Membro de destino sobre suspeitas de incumprimento recai sobre o distribuidor. O novo artigo XV.14 reafirma o n.º 2 do artigo 39.º sobre a língua da declaração, sem qualquer expansão interpretativa; o seu valor limita-se à eliminação de qualquer argumento residual baseado na suficiência de uma declaração monolíngue para a colocação transfronteiriça no mercado.
Capítulo XVI: as diretrizes de aplicação da lei
O Capítulo XVI é inteiramente novo. Contém uma única entrada (XVI.1) cujo alcance textual é curto, mas cujas implicações para os operadores são de uma ordem diferente das das outras novas entradas.
A Comissão convida as autoridades de fiscalização de mercado dos Estados-Membros a adotarem uma abordagem de apoio, em vez de uma abordagem sancionatória, na aplicação das obrigações que entram em vigor a partir de 12 de agosto de 2026, através de uma advertência ao operador econômico, seguida de uma oportunidade para tomar medidas corretivas num prazo razoável, e, apenas em caso de incumprimento persistente, a aplicação das medidas previstas no artigo 62.º do Regulamento (proibição, recolha, retirada). O objetivo declarado é evitar qualquer perturbação nos fluxos comerciais, nas cadeias de abastecimento ou no acesso dos consumidores aos bens.
O caráter jurídico do Capítulo XVI deve ser identificado com precisão. Não se trata de um ato delegado ou de execução, nem de um Aviso da Comissão adotado com o aparato formal das comunicações de soft law: é um capítulo de um documento de perguntas frequentes emitido pelos serviços da Comissão e que não possui qualquer fundamento jurídico vinculativo.
As competências de execução ao abrigo do Regulamento sobre a Proteção dos Direitos dos Passageiros (PPWR) permanecem com os Estados-Membros. O artigo 68.º do PPWR exige que cada Estado-Membro estabeleça sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas, e o artigo 62.º do PPWR estrutura a sequência de medidas disponíveis às autoridades nacionais em resposta ao incumprimento identificado. O convite da Comissão não tem qualquer poder de derrogar essas disposições e nenhum dos Estados-Membros está obrigado a segui-lo.
Na prática, isso significa que os operadores enfrentam um ambiente de fiscalização no qual a preferência declarada da Comissão por uma abordagem de apoio provavelmente será respeitada por algumas autoridades nacionais e ignorada por outras.
A probabilidade de fragmentação da aplicação da lei não é incidental: é o resultado previsível de um instrumento de direito flexível que opera ao critério de vinte e sete autoridades competentes distintas. Os operadores não podem se valer do Capítulo XVI como proteção em qualquer Estado-Membro em que a autoridade competente opte por proceder diretamente ao abrigo do Artigo 62 do Regulamento (UE) n.º 1994/2004. O valor do capítulo não é nulo, mas é substancialmente inferior ao que a redação de sua única entrada poderia sugerir.
Responsabilidade alargada do produtor e sistemas de reutilização
O Capítulo XIII contém uma nova entrada (XIII.5) sobre a aplicação das obrigações da Responsabilidade Estendida do Produtor (REP) aos sistemas de reutilização. A nova entrada XVIII.6 prevê que um Estado-Membro pode exigir informações ou documentos adicionais para efeitos de registo, além dos especificados no artigo 44.º do Regulamento (CE) n.º 1999/2014, desde que a exigência seja necessária e proporcional para efeitos de monitorização do cumprimento das obrigações de responsabilidade alargada do produtor estabelecidas no Capítulo VIII. A Comissão confirma, assim, que o efeito de harmonização do artigo 44.º não impede a aplicação de requisitos nacionais adicionais, sempre que se verifique a dupla condição de necessidade e proporcionalidade.
A nova XX.6 esclarece que os sistemas de depósito e restituição estabelecidos ao abrigo do artigo 50.º do Regulamento (CE) n.º 1/2014/2014, cujas disposições organizacionais, técnicas e financeiras sejam comparáveis às de uma organização de responsabilidade do produtor, podem registar-se e reportar, em nome dos produtores participantes nesses sistemas, ao registo estabelecido ao abrigo do artigo 44.º, n.º 1/2014/2014. Esta posição resolve uma questão concreta de desenho institucional que tinha sido levantada nos Estados-Membros que implementaram novos sistemas de depósito e restituição no período que antecedeu a data de aplicação.
Conclusões
A segunda edição das Perguntas Frequentes corrige uma série de lacunas operacionais que se acumularam nos quatro meses desde a primeira edição.
O regime para estoques antigos, o alcance operacional do mecanismo de documentação complementar, a granularidade da rastreabilidade, a indelegabilidade da documentação técnica, a exclusão do trânsito puro, a interação com o FIC (Regulamento Federal de Comércio), o exemplo prático para definição de embalagens de transporte e a exceção do ADR (Regulamento Antidrogas) para cilindros de aço recarregáveis para gás são todas respostas a questões concretas do setor que ficaram em aberto na primeira edição e no Comunicado da Comissão C/2026/3084, de 10 de junho de 2026.
A revogação da norma EN 13428:2004, embora apresentada de forma pouco elegante, fornece aos operadores uma base interpretativa defensável para a avaliação de substâncias de preocupação ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, do PPWR, até à disponibilidade da norma harmonizada atualizada.
As lacunas identificadas antes da primeira edição permanecem, em grande parte, sem solução. O regime PFAS no Artigo 5(5) não possui uma metodologia de ensaio harmonizada nem um procedimento de avaliação da conformidade definido. O âmbito de aplicação do Anexo V e a sua aplicação a formatos compostos, como copos para bebidas e recipientes para alimentos, não são abordados. Estas são as áreas em que o envolvimento da indústria com a Comissão tem sido mais constante e onde a ausência de orientações operacionais acarreta o maior custo de conformidade.
A questão que permanece é a do momento. O Regulamento está publicado no Jornal Oficial desde 22 de janeiro de 2025. O Aviso da Comissão de 10 de junho de 2026 foi publicado dois meses antes da data de aplicação; a primeira edição das Perguntas Frequentes foi publicada em março de 2026, cinco meses antes; a segunda edição chega onze dias antes, na primeira semana das férias de verão europeias, num momento em que os programas de conformidade dos operadores europeus para a primeira leva de obrigações já foram orçados, financiados e, na maioria dos casos, executados.
Diversos esclarecimentos divulgados em 1 de agosto de 2026 modificam, retroativamente, o quadro interpretativo com base no qual esses programas de conformidade foram concebidos. A revogação da norma EN 13428:2004 e o regime para estoques antigos são os exemplos mais claros: se tivessem sido divulgados em março de 2026, teriam redirecionado capital que, nos meses subsequentes, já havia sido irremediavelmente comprometido.
A qualidade interpretativa do novo material é, nas áreas abrangidas, defensável. O que a Comissão não fez, e do que depende o valor prático do exercício, foi alinhar o cronograma de sua produção interpretativa com a arquitetura temporal do Regulamento que interpreta. O Capítulo XVI sobre aplicação da lei, sob essa perspectiva, parece reconhecer implicitamente esse ponto.
Se o convite da Comissão às autoridades nacionais se traduzirá num ambiente de fiscalização que proteja os operadores das consequências de orientações tardias é uma questão que será respondida, um Estado-Membro de cada vez, nos meses que se seguirem a 12 de agosto de 2026.
A expectativa, da perspectiva dos operadores que se envolveram no processo de conformidade de boa-fé e com custos significativos, é que o intervalo entre a publicação e a entrada em vigor não agrave o intervalo entre a aplicação e o esclarecimento.
Texto: Reprodução Packaging Europe
